Obstáculos profesionales en ciencias biológicas y ambientales: Una visión general completa

La Consulta Pública de Proyectos en Colombia.                                                                                                                                       

Un pregunta

¿Como se sentiría usted si el día de hacer el mercado, alguno de tu casa le quita la billetera, saca unos billetes con la figura de Jorge Isaacs, corre y los pone bajo el colchón y se sienta encima para no dejarlos gastar?

Y ahora; ¿qué haría usted si además dice que no puede permitir que se gasten estos billetes que representan el amor, lo más sublime de la vida?

Pues bien, aunque la analogía dista mucho de la realidad, un tanto así es como se sienten dos de los tres actores de los proyectos de inversión: gobierno y empresarios, cuando se niega el acceso a un recurso que consideran importante para generar riqueza. El Estado requiere ingresos via impuestos y regalías; y los inversionistas requieren proyectos ton tasas de retorno razonables. 

Entre los extremos de congelar recursos que se necesitan, o malbaratarlos, la solución es concertar. Y de eso se trata la participación ciudadana.

Definiciones 

La participación ciudadana es parte central del Estudio de Impacto Ambiental EIA, donde una de las actividades mas importantes es la Consulta Pública. La utilidad de aclarar conceptos y definiciones no requiere mayor presentación.  las definiciones principales para el caso son:

En los proyectos de desarrollo o de inversión y a nivel internacional la Consulta Pública se entiende como el conjunto de instrumentos y procesos participativos con que el dueño de proyecto interpela a cada uno de los posibles interesados sobre los efectos inmediatos y mediatos del proyecto. Esto incluye más de una veintena de instrumentos sociales que contienen desde la primera “carta de buen vecino”; hasta la “nota final de cierre” dirigidas a todos los interesados durante las 23 etapas de vida de cualquier proyecto. Esta Consulta Pública (“Public Consultation” en inglés) en Latinoamérica tiende a seguir las disposiciones de las agencias financieras multilaterales en especial el Banco Mundial[1], el BID y la CAF, y se basan en la Declaración de Río de 1992[2]. Estas consultas son generalmente coordinadas por las autoridades ambientales pero en varios países también participan otros tipos de autoridades.

La consulta pública ambiental de proyectos en Colombia se llaman formalmente: “Audiencias Públicas Administrativas sobre Decisiones Ambientales”, acortadas en la práctica a Audiencias Públicas Ambientales. Estas consultas tienden a ser fáciles de solicitar y están coordinadas por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales ANLA; e incluyen principalmente las actividades de interpelación grupal en talleres abiertos al público[3]. La realización, participación y eficacia es revisada por la ANLA. Estas consultas son complejas, y en zonas de violencia tienen alto riesgo para todos los participantes. El decreto 330 de Febrero de 2007 precisa las condiciones de estas Audiencias Públicas Ambientales[4]. 

La Consulta Previa es la consulta obligatoria con comunidades indígenas y negras que debe hacerse antes de solicitar la licencia ambiental y contar con la opinión de los representantes[5] de las comunidades del área afectada. Estas consultas tienden a ser complejas por los aspectos, lingüísticos, etnológicos y culturales de poblaciones sometidas a presiones de aculturación.

En el proceso de licenciamiento se acostumbra que estos dos tipos de participación ciudadana se realicen antes de emitir una licencia y como parte fundamental del EIA. En buena parte esto se hace para evitarse una Acción de Nulidad (art 73, ley 99) que sería costosísima para el inversionista por omitir la participación ciudadana.

La Consulta Popular es de otra naturaleza y pelambre. Estas consultas no vienen del área ambiental, ni buscan hacer responsable al inversionista de las externalidades del proyecto. Las Consultas Populares vienen del entorno político administrativo de las entidades territoriales del estado consideradas en la ley 134 de 1994[6]. La consulta popular se da cuando “una pregunta de carácter general sobre un asunto de trascendencia nacional, departamental, municipal, distrital o local, es sometida por el Presidente de la República, el gobernador o el alcalde, según el caso, a consideración del pueblo para que éste se pronuncie formalmente al respecto”. En el ámbito político estas consultas se hacen principalmente cuando ante la dificultad de asumir completa responsabilidad, la autoridad pasa la decisión al ciudadano. La muerte de Jesús fue el resultado de una eficiente, aunque limitada, consulta popular.

Antecedentes

La participación ciudadana en Colombia es reciente. Fuera de Cabildos Abiertos y tal vez el Referéndum que puso fin al gobierno de G. Rojas en la década de 1950, no conozco otros casos antes de la Constitución de 1991. La herramienta más común en esta área fue y sigue siendo el paro.

La nueva constitución trajo consigo una serie de instrumentos de participación que se han desarrollado lentamente con la presión ejercida por la guerrilla y los carteles de la droga; así como algunas medidas impropias provenientes del gobierno. Pero ahora la expresión de los derechos civiles está explotando a medida que los ciudadanos son removidos de esta carga y van redescubriendo los derechos y responsabilidades bajo las nuevas circunstancias. 

Es una situación en la que los propietarios de proyectos y el gobierno deben utilizar todas las herramientas sociales y ambientales diseñadas para los planes y proyectos de desarrollo.

Por otra parte, el momento de la creación del ANLA coincidió con la presión máxima de las fuerzas en contra del Estado. De manera práctica tanto proyectistas como autoridades ambientales minimizaron las herramientas de concertación de alto riesgo para personal y funcionarios. Poco a poco de más de la veintena de herramientas de participación ciudadana, esta caja de herramientas fue quedando solo con los instrumentos más duros y eficaces: los martillos de la Audiencia Publica Ambiental y la Consulta Previa. Los otros instrumentos fueron perdiendo relevancia ante los riesgos de la violencia de todas las partes.

Y puesto que el que tiene cabeza de martillo ve todos los problemas como clavos, la Audiencia Publica Ambiental y la Consulta Previa acortadas terminaron por convertirse en una especie de referendo local o de consulta popular. De esta manera, los grandes proyectos quedaron sometidos en cierta forma a las ventajas y desventajas del Referendo y la Consulta Popular. 

De ahí a usar la Consulta Popular para frenar proyectos o validarlos solo quedaba un paso. Aprovechando la reciente ola democrática de Colombia y con el manejo inadecuado de la participación ciudadana en un par de embalses recientes, se abrió paso al uso de la Consulta Popular para proyectos. Este instrumento es inadecuado para el manejo de temas ambientales y sociales de proyectos, pero aparentemente es más fácil y expedito que tratar de interpelar a todos. 

El facilismo de reducir toda una problemática ambiental y social a una papeleta de voto de si y no, ha dado al traste con años de experiencia, llevando a ignorar el uso de instrumentos ambientales existentes específicamente diseñados  para situaciones complejas. 

Los referendos y la  consulta popular no ambientales  son en apariencia claros, pero tienden a cargar con culpas ajenas y son manipulables. 

Son tan manipulables que  el hacer que la gente salga berraca a votar, puede conducir a resultados inesperados. En estos tiempos de post verdad con su desinformación y verdades alternativas, los cuasi referéndum de la consulta popular aplicados a proyectos crean riesgos enormes si no se manejan las nuevas herramientas sociales y de información. 

En adición, emberracar al público en todos los países es sencillo, basta con mirar el presupuesto público, el costo de la vida, el estado de inseguridad, las falencias del sistema de justicia, la falta de equidad; añadir un par de notas falsas para desinformar, buscar un “ellos” opuesto a un “nosotros”, y se tiene la receta del “trumpismo”. Es por esto que al aplicar Consultas Populares de tipo político a proyectos de desarrollo o de inversión, nueve propuestas interesantes quedaron congelados y varios otros en suspenso. 

Actores y el conjunto de instrumentos de concertación

En los EIA el conjunto de instrumentos de participación ciudadana que incluye la Audiencia Publica Ambiental[7] ponen de acuerdo los tres grupos de actores de los proyectos: Gobierno de turno, Inversionistas y Público afectado. 

La reciente decisión de la Corte es coherente con la ley 99 de 1993 y su ámbito de aplicación, con los principios ambientales y los derechos ciudadanos y la economía de mercado. 

Los EIA buscan garantizar los principios de equidad y sostenibilidad, mantener los principios democráticos y de mercado aplicando instrumentos ambientales adecuados[8]. 

Las Audiencias Públicas Ambientales son en realidad una parte de caja de herramientas de Participación ciudadana que incluyen técnicas de información y sociales para considerar con los interesados sobre los riesgos, los impactos y las medidas adoptadas; y así mismo, presentar las oportunidades posibles, los beneficios y las medidas para garantizarlos. En este contexto, la Audiencia Publica Ambiental o la Consulta Previa es la verificación que hace la ANLA sobre la aplicación de la consulta pública como parte de la participación ciudadana.

Un vistazo general del interior de la caja de herramientas permite identificar sistemas de información geográfica, sistemas catastrales, sistemas de “blockchain”; cartas de buen vecino; encuestas de todo tipo; correspondencia con autoridades e interesados; boletines de información y sitios de internet; software de redes y “networking”; estrategias de cabildeo; análisis de prensa y contenidos; análisis de medios; comunicados de prensa; informes de avance; oficinas de atención al público; estrategias de publicidad y aceptación; encuestas de imagen, presencia y aceptación; estrategias de medios impresos, medios electrónicos, redes sociales, presentaciones en foros y conferencias; sesiones informativas; visitas puerta a puerta; encuestas de problemáticas sociales y ambientales; mapas parlantes; votación interactiva y otros tipos de votos consultivos.  

Boleta electoral educativa de muestra sobre como votar, repartida por la oposición a las obras del Río Piedras, Tolima. Nótese la complejidad del proyecto reducida a seis líneas, con el sesgo de la presentación negativa del proyecto y el excelente manejo de la educación de los votantes. El no de primeras y marcado en rojo es una imagen mental sólida.

Lo que debe quedar claro es que la Consulta Pública se hace sobre los impactos específicos y su plan de manejo; y no sobre el proyecto mismo. Es a nivel del estado que se define el uso de los recursos del subsuelo. Los habitantes y dueños de tierras tienen que entender que ellos tienen “vecinos de abajo[9]”, quienes tienen derechos y deberes diferentes de los de ellos, crean valor y aportan al estado. 

Consultar es un proceso iterativo, no restringido a un número fijo de eventos, si no a la obtención de un resultado deseado. Ponerle límites crea conflictos para todos, incluidos dueño de proyecto e inversionistas.

Consultar requiere procedimientos transparentes. Todas las partes, “vecinos de arriba, de los costados y de abajo”, deben tener claro que el resultado deseado es con respecto a la creación total de valor y la sostenibilidad. Entre tanto no se logre un acuerdo sobre valor y sostenibilidad el proyecto no debe recibir luz verde.

El vecino de abajo tiene que tener derecho a exponer sus puntos sin ser vetado; y esto requiere de trabajar específicamente sobre impactos concretos y medidas de manejo concretas una a una y no de vagas opiniones generales. Meter todas las cosas en un saco, violenta los derechos de los vecinos de abajo; al igual que clasificar toda oposición como subversión. De igual manera, delimitar el área de impacto social solo a los vecinos del suelo, cuando los vecinos del subsuelo (los de abajo) están irrigando beneficios y problemas a un área inmensamente mayor, es otro desatino.

En muchas maneras, “los vecinos de abajo” también incluyen a los que se beneficien con el simple aumento del dinero circulante en la región como tenderos, los que encuentran nuevas oportunidades dando servicios como los talleres, e incluso los “malleros” que forman filas interminables de esperanzados que pasan sus días al sol y al agua asidos de la malla de cerramiento con la esperanza de algún trabajo o que su amigo de adentro le pase alguna noticia de un posible trabajo. estos que vienen de lejos, también son vecinos del proyecto y están muy claramente dentro de su “área de influencia”.  Al ignorar a los vecinos de abajo y los otros vecinos se le crean grandes problemas al país.

Los instrumentos de consulta pública debe aplicarse a todos los afectados e interesados procurando evitar todo tipo de discriminación y cubriendo a todos los afectados; eso se llama equidad.

Hacer consulta pública usando un referéndum o una consulta popular de si y no, para un proyecto con cientos de actividades de impacto y miles de permutaciones de manejo es desatinado. Son tipos de participación pública los que se deben hacer. 

Sobre los proyectos hoy suspendidos, explorando la información del dominio público y bajo las condiciones de la ANLA, de los nueve proyectos suspendidos en el limbo, siete se pueden llevar de nuevo a Audiencia Publica Ambiental después de usar una combinación de herramientas sociales para identificar los aspectos de rediseño atendiendo las solicitudes concretas de la población y usar otra combinación de instrumentos para comunicarlos e iterar de nuevo para someter el proyecto a la ANLA. Esto podría desatascar el proceso en tanto se llegan a acuerdo de nivel nacional por via legislativa. 

Diálogo con campesinos afectados por el glifosato. Colombia está aprendiendo a manejar la democracia.

El aspecto interesante de estos ejercicios inadecuados de participación ciudadana, es el interés democrático que han generado. Pero, aparte de hacernos consientes en la necesidad de aprender lo que otros países ya han visto y aprendido, no veo otro resultado interesante desde el punto de vista ambiental.  A fin de cuentas la democracia es participación, y hay varias causas de fallo en una participación válida en estos procesos de consulta pública en temas ambientales.

Las Agendas: Una de las Causas de Conflictividad en la Participación Ciudadana

De manera sorprendente, la revisión de la información que ha salido a la luz pública sobre estos nueve casos, señala que  las causas son conocidas; pero no por eso fácilmente manejables.

En mi experiencia, se requiere usar nuevas herramientas y aprender el manejo de los temas de  desinformación y la post verdad para los actores. Estos actores se pueden poner en tres conjuntos de acuerdo a sus agendas principales.

Las agendas de los tres grupos de actores son más o menos las siguientes;

A- La agenda del funcionario del Gobierno como representante temporal del Estado es:

1.      Lograr que el proyecto encaje en el sistema normativo existente y siga las reglas judiciales, financieras y de mercado; 

2.      mantener el control total de recursos naturales, planeación y uso de tierras; 

3.      mantener el control del flujo de dineros generados por la transformación de los recursos naturales en capital económico; 

4.      mantener el control de la población y ganar control de parte de la información e imagen para temas relacionados con posicionamiento, prestigio, redes de apoyo y posibles beneficios colaterales; y de manera informal, 

5.      mantener las condiciones de poder político que tienen asociadas las posibilidades de captar poder económico; y finalmente,

6.      usufructuar los privilegios de la cercanía al poder en lo posible.

B- La agenda de los dueños de proyecto e inversionistas se basa en la tasa de retorno sobre la inversión (ROI) al: 

1.      Convertir capital natural en capital económico con una tasa interna de retorno que pueda ser maximizada; 

2.      mantener el control de ambos capitales y sus procesos,

3.      mantener autonomía financiera y jurídica,  

4.      minimizar costos y gastos, 

5.      minimizar la aceptación de la responsabilidad sobre las externalidades, 

6.      minimizar impuestos y para impuestos, 

7.      maximizar protección y servicios del estado; 

8.      lograr estabilidad jurídica y congelar el marco regulatorio

9.      mantener control total de personal, derechos de autor, tecnología, información y recursos dentro de sus corporaciones; y de manera informal,

10.   mantener la posición de poder y privilegios que caracteriza a los directivos y profesionales de las grandes corporaciones y proyectos.

C- La agenda de público es lograr:

1.      que no le compliquen más la vida, 

2.      que no suban los impuestos, 

3.      que no suba el costo de vida, 

4.      que haya más trabajo; 

5.      que no le dañen la calidad de vida ni el ambiente con externalidades del proyecto, 

6.      que puedan mantener y en lo posible aumentar el control del uso de la tierra y recursos; 

7.      que la región prospere;  

8.      que haya equidad y redistribución; y 

9.      que la corrupción no convierta a- el control de información en información privilegiada, b- el prestigio en cruce de puertas giratorias, c- las redes de apoyo en roscas; y d- los beneficios colaterales en sobornos y "mermelada".  

10.  que se mantengan fueros y privilegios; y 

11.  que no haya cambios bruscos ni sobresaltos.

Estas agendas tienen intereses opuestos que requieren negociación, pero con el uso inadecuado de la herramienta de la Consulta Popular, cada uno procurará primero usar sus fuerzas y poder para apabullar a los otros en busca de una posición de ventaja. 

La dificultad en la consulta pública también está en la multiplicidad de actores al interior de cada grupo. A todos ellos hay que interpelar, y buscar la mejor solución posible; y para ello hay nuevas herramientas ambientales y sociales a disposición de todos. La diversidad de actores de por sí es todo un tema a considerar.

 El sentido común indica que usar las herramientas diseñadas para los temas ambientales son lo más adecuado por el momento; así como, evitar el uso de instrumentos políticos sobre proyectos de desarrollo o inversión. 

Sea como fuere, la consulta pública de tema ambientales en Colombia ya acumulaba la experiencia de los talleres ambientales que solicitaba el Inderena desde 1988, que incluyen desde las experiencias poco amables de retenciones y muertes de empleados, contratistas y funcionarios por los grupos de fuerza, y los asesinatos selectivos de líderes populares, hasta oposiciones por  intereses personales, manipulación de periodistas importantes[10], casos de ecotage[11] y eco terrorismo, actividades que aún continúan. 

La aplicación adicional de una herramienta jurídica diseñada para otros usos y circunstancias, es similar a utilizar los alicates como martillo.

Pregunta final

 Me encuentro trabajando este tema de la participación ciudadana y los instrumentos utilizados en estudios ambientales, proyectos de desarrollo de recursos y proyectos de inversión. Por favor:

¿Conoce usted un estudio de impacto ambiental en el cual se haya utilizado alguna de las técnicas de análisis de información, análisis de medios, análisis de opinión de la población afectada, o de gráficos de cercanías, asociación, o el uso de macros de Excel, GEPHY o similares para diagramas de relaciones usados para identificar líderes de opinión, relevancia de conceptos, ideas o posiciones?

Agradezco sus opiniones y comentarios.

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[1]  Para mejor entendimiento, la guía del Banco Mundial llamada “Consultations Guidelines” contiene uno de los mejores conjuntos de prácticas de participación ciudadana y consulta pública.

[2]  La Consulta Pública en los países latinoamericanos se basan en el principio 10 de la Declaración de Rio 1992

[3]  La Audiencia Publica Ambiental se basa en el titulo 10 de los modos y procedimientos de participación ciudadana de la ley 99 de 1993.

[4] La regulación de las Audiencias Públicas Ambientales está en el decreto 330 de febrero del 2007.

[5] La Consulta Previa se basa en el artículo 76 de la ley 99 de 1993

[6] La ley 134 de 1994 define los mecanismos de participación ciudadana, pero infortunadamente no los diferencia de los instrumentos de participación ciudadana del área ambiental.

[7] Los aspectos centrales del EIA son: 1- los análisis de riesgo y predicción de impactos, 2- el plan de manejo ambiental, 3- la consulta pública; y 4- las tomas de decisiones. El objeto final de los EIA es llevar al interior del proyecto las  “externalidades”, para así garantizar el desarrollo sostenible.

[8] Estos instrumentos ambientales son 1- normativos, 2- participativo o ciudadanos, 3- de información; y 4- de mercado.

[9]  En Colombia se acepta que los predios tienen vecinos propietarios y tenedores cuando se refiere a los vecinos de los costados con derechos similares a los propios; pero se tiende a ignorar que todo predio puede tener también otros vecinos con derechos especiales como son vías públicas, cuerpos de agua, ríos, playas y de más, con lo que se generan varios conflictos. Pero más grave aún, es que todo predio tiene “los vecinos de abajo” que es el Estado o sus concesionarios, quienes poseen derechos obtenidos sobre las riquezas del subsuelo. Estos vecinos de abajo están pobremente representados en la legislación y los planes de ordenamiento territorial; y en consecuencia,  sus responsabilidades ambientales y derechos se encuentran un tanto desfigurados apesar de la importancia de los recursos que manejan. También todo predio tiene "vecinos de arriba", pero ese es otro tema. Los Colombianos deben aprender a pensar en todos los vecinos.

[10]  Como en el caso de Salud Hernandez, el ELN y los industriales de pollos de Santander. El caso se inició con funcionarios públicos desacreditados por la periodista basada información falsa suministrada por el ELN (sin ella saberlo). Continuó con amenazas al empleado público quién terminó refugiado en un tercer país. Siguió con el  secuestro de la periodista por parte de sus manipuladores; y Dios quiera que el caso no concluya con cosas peores. En las relaciones con guerrillas y mafias, aunque sean involuntarias, existen grandes riesgos y no es posible curar la información.

[11] Sabotaje por razones ecológicas y ambientales